À quelques jours du vote, les conséquences de l’initiative UDC font toujours débat

Après les difficultés rencontrées lors de l’application de l’initiative UDC contre l’immigration de masse, faut-il s’attendre à de lourdes conséquences sur les relations de la Suisse avec la communauté internationale dans l’hypothèse où l’initiative pour l’autodétermination venait à être acceptée ? Tour d’horizon et analyse en trois questions clés.

Quelles sont les origines de la votation et que veulent les initiants ?

L’UDC estime que le système juridique actuel permet de contourner la volonté populaire par le biais du droit international. En effet, le Parlement et le Conseil fédéral peuvent conclure des traités et des conventions qui engagent la Suisse, et ce sans organiser systématiquement de votation populaire. Par l’initiative pour l’autodétermination, le parti entend « redonner le dernier mot aux citoyens suisses ».

Certes, le Parlement est incapable – en principe du moins – de conclure un traité international contraire à la Constitution. Une certaine forme de contrôle s’exerce donc par ce biais. Une modification de la Constitution qui engendre une contradiction avec un traité ne peut donc découler, de facto, que d’une initiative populaire. Et cela s’est déjà produit par le passé : le peuple suisse a adopté plusieurs initiatives qui entraient en conflit avec des engagements existants, et celles-ci n’ont pu être mises en œuvre que dans les limites posées par le droit international.

Il est utile de préciser que le droit international, qui est interprété par les jugements rendus par les tribunaux internationaux, s’applique directement en Suisse. En définissant les obligations contenues dans un traité, ces jugements rendus modifient les obligations internationales qui incombent à la Suisse. C’est de ce mode de fonctionnement que découle l’intitulé secondaire de l’initiative : le droit suisse au lieu de juges étrangers.[1]

L’UDC considère que cela pose un problème considérable du point de vue démocratique : la volonté des citoyens serait supplantée par les accords passés par le gouvernement. Le parti dénonce une fragilisation de la démocratie directe et une dilution de la volonté populaire.

Quelles conséquences sur les relations extérieures en cas d’acceptation de l’initiative ?

À cette question, la conseillère fédérale Simonetta Sommaruga a répondu à de multiples occasions qu’il n’était pas possible de prévoir les répercussions concrètes d’un éventuel « oui » le 25 novembre prochain. En outre, elle insiste sur le fait que les termes utilisés par les initiants sont vagues. La notion de « conflit », en particulier, n’a pas été définie. Ce manque de précision fait qu’il est difficile de prévoir les conséquences exactes d’une éventuelle acceptation du texte.

L’UDC dénonce le manque de clarté du système et le pouvoir – qu’elle juge abusif – détenu par les juges pour trouver une solution en cas de conflit entre le droit suisse et le droit international. Actuellement, il n’existe en effet aucune base légale contenant une procédure stricte à adopter en cas de conflit entre les deux niveaux de droit. Il appartient donc aux juges devant lesquels le cas litigieux est porté de trouver une solution.[2] L’initiative pallierait ce problème en instaurant un mécanisme rigide en cas de conflit : renégocier le traité incriminé, et si cela est impossible, le dénoncer.

Les opposants argumentent quant à eux qu’un système flexible en cas de conflit est une force, car il permet d’adopter au cas par cas la solution qui profite le plus à la Suisse. De leur point de vue, l’initiative prévoit un mécanisme rigide et indéracinable. Ils estiment que les chances de trouver un accord étant faibles, un conflit risquerait d’engendrer une dénonciation quasi-systématique de l’accord incriminé, y compris dans les situations où cette option n’est pas dans les intérêts de la Suisse.

Quoi qu’il en soit, il découle de l’initiative qu’en cas de modification constitutionnelle contraire aux accords bilatéraux passés avec l’UE, ces derniers seraient à renégocier dans leur entièreté. Il est en effet impossible d’exclure unilatéralement une disposition de l’accord et d’en conserver le reste. De plus, pour renégocier un traité, l’accord de toutes les parties est nécessaire.[3] Les opposants affirment que, dans une situation déjà compliquée avec l’Europe, et compte tenu de la réaction imprévisible de la communauté internationale, la Suisse serait dans une position de faiblesse pour négocier.[4]

En outre, les opposants font remarquer que les traités conclus par la Suisse le sont dans ses intérêts. Le succès économique de la Suisse, par exemple, découle des accords internationaux qu’elle a conclus, notamment ceux sur le libre-échange. Sans eux, le pays subirait un préjudice économique énorme. Raison pour laquelle la conseillère fédérale Simonetta Sommaruga met en garde : « Diese Initiative ist ein gefährliches Experiment ».[5]

En cas de « oui », le conflit avec la CEDH est-il inévitable ?

Au-delà des relations entre le droit suisse et le droit international, les opposants accusent également l’UDC de viser avant tout une dénonciation pure et simple de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH), d’où le surnom qu’ils ont attribué à l’initiative : « l’initiative anti-droits humains ». Il existe en effet déjà des dispositions constitutionnelles qui pourraient s’avérer contraires à la CEDH.[6] De plus la CEDH n’a pas été soumise au référendum lors de son adoption, les juges suisses devraient donc s’abstenir de l’appliquer si l’initiative venait à être acceptée.

Or pour les opposants, une dénonciation de la CEDH serait problématique à deux égards. D’abord car la Convention accorde une protection supplémentaire par rapport aux droits humains contenus dans la Constitution suisse.[7] Les condamnations fréquentes de la Suisse par la Cour européenne des droits de l’homme attesteraient de la nécessité de la protection accordée par la Convention. Ensuite, une dénonciation de la Convention engendrerait automatiquement une exclusion du Conseil de l’Europe, ce qui aurait un impact considérable sur plan diplomatique.

Les initiants, quant à eux, rappellent que l’initiative prévoit que le droit international contraignant reste applicable. Ils estiment que les protections minimales des droits de l’homme seront garanties par ce biais. Il appartient à la Suisse de prévoir des protections plus étendues, dans les cas où les citoyens l’estiment nécessaire. De plus, l’UDC souligne que l’Union européenne n’a pas ratifié la CEDH et estime que la Suisse devrait pouvoir faire de même.

Alors que les conséquences engendrées par une acceptation de l’initiative sont pour l’instant impossibles à prévoir, le peuple devra se prononcer dimanche. Etonnant de noter par exemple que les deux camps mettent volontairement en avant l’argument de la sécurité du droit. Difficile de dire qui l’emportera. Une chose est sûre: si l’initiative est acceptée, il faudra attendre bien au-delà du 25 novembre pour en mesurer les véritables conséquences.


Notes de bas de page

[1] À titre d’exemple, il appartient à la Cour européenne des droits de l’homme de déterminer ce que contient la liberté de religion, contenue dans l’article 9 de la Convention et donc les obligations de protection qui incombent à la Suisse.

[2] Le parti critique particulièrement une décision prise par le Tribunal fédéral en 2012, où il estime que les juges ont dépassé leur compétence et fait acte de législateur. Il accuse les juges fédéraux d’avoir renversé le système juridique en vigueur et placé le droit international au-dessus du droit national.

[3] A titre d’exemple, en cas de conflit avec le Conseil de l’Europe, il faudrait renégocier avec 46 Etats.

[4] A titre d’exemple, les accords bilatéraux de 1999 avec l’Union européenne contiennent notamment des dispositions sur la libre circulation des personnes. Une future initiative de l’UDC pourrait proposer une modification de la Constitution contraire à cet accord, ce qui obligerait probablement la Suisse à renégocier tous les accords de 1999, et mettre en danger les avantages que nous retirons de ceux-ci.

[5] Conférence de presse du Conseil fédéral du 25.09.2018.

[6] Notamment l’interdiction de construction de minarets, problématique sous l’angle de la liberté de religion.

[7] A titre d’exemple, en 2014 la Suisse est condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme dans un cas concernant un cancer engendré par une exposition excessive a de l’amiante. Le droit suisse prévoyait un délai de prescription de l’action en responsabilité plus court que le délai de déclaration du cancer, ce qui rendait impossible pour le malade de se retourner contre le responsable. La protection offerte par le droit suisse était donc insuffisante.